低效用地“新生计”丨开启“一地多用”新篇——湘潭市巧用空间复合利用激活土地效能

湖南日报·新湖南客户端 杨阳

告别“一地一用”的限制，湘潭用地政策已经开启“灵活性革命”。湘潭市出台的《鼓励空间复合利用提高土地利用效率的若干措施》（以下简称《措施》），将“空间复合利用”作为核心突破口：同一宗土地可合规兼容两种及以上关联产业用途，比如商业与物流无缝衔接、工业与研发同场发力、居住与公共服务就近配套，彻底跳出传统用地的功能局限。相较于单一功能的传统用地，这种模式既能让产业形成“1+1>2”的协同效应，又能帮企业省下跨地块拿地、分头运营的高额成本，让土地资源释放更大价值，为企业送上实打实的“政策红利包”。

《措施》创新性地对居住、公共管理与公共服务、商业服务业、工业、物流仓储、交通场站、公用设施等7大类用地，逐一明确“允许兼容用途”清单，企业可在单一地块内整合多元业务，无需额外拿地即可拓展经营领域。

居住用地可同步布局科研、教育、零售商业、末端物流等配套，社区商业经营者无需单独租赁商业用地，大幅节省场地获取成本；商业服务业用地可引入新型产业用地（M0）、一类物流仓储，支持企业“商业+科创+仓储”一体化运营，避免分开拿地、分头建设的重复投入；工业用地兼容范围进一步扩大，一类工业用地可同步规划生产车间、研发中心、员工宿舍与物流仓储，企业无需跨区域购置多宗用地，显著降低土地购置与跨地块运营成本。

在释放用地灵活性的同时，《规定》明确了各类兼容用途的地上建筑规模比例限制，如工业用地兼容商业、商务金融、宿舍居住均不超过15%，兼容工业研发、普通物流仓储不超过50%。这样既避免企业过度偏离主业导致用地“异化”，也为企业划定清晰的经营边界，降低政策合规风险。

《规定》还划定了清晰管控红线，明确禁止引高污染、高能耗、高排放项目。

《措施》以“为企业减负、为经营拓空间”为核心，推出“减免土地价款、补贴配套建设、盘活特殊空间、激励闲置开发”等针对性举措，形成多维度激励体系。

产业用地扩产方面，工业、物流仓储用地开发地上地下空间新建、扩建生产、研发或物流设施，容积率增加无需增缴土地价款，助力企业“原地升级”。公共配套建设方面，规划要求配建的多类公服及市政设施不计容，配建社区医院等可获额外不计容面积，垃圾转运站等额外面积倍数更高，既完善城市服务，又降低企业建设成本。支持桥下空间利用，鼓励探索建设绿化园林、公共停车场、文体休闲等宜居便民设施，经城市管理相关部门核准后视同符合规划，无需办理规划许可手续。鼓励闲置土地动工开发，依《措施》动工开发的，闲置土地处置程序终止；经自然资源部门备案后，闲置满1年可不收取土地闲置费、闲置满2年可终止无偿收回土地使用权处置，推动“沉睡”土地利用。

《措施》聚焦空间复合利用的规划管理与审批落地，以明确规则、细化标准、优化流程为抓手，为“一地多用”提供制度保障。

针对传统用地兼容认定模糊的问题，《措施》通过“三重界定”破局：明确“主导用途符控规+兼容用途合清单+建设比例守管控”为合规依据，给企业“合规说明书”；借正负面清单与比例限制划红线，防用地偏离主业；打通规划许可通道，消除企业合规顾虑，扫清落地障碍。

自然资源部门在规划条件中，明确兼容用途内容、建设规模、比例占比三大指标，构建“全要素清晰”指引体系。既助企业规避设计返工与成本超支，又减少审批自由裁量空间，为建设、审批、监管提供统一依据，保障规范推进。

《措施》中推行“同步编制修建性详细规划”，变传统“串联审批”为“并联协作”，建设单位申请时可同步编制详规。且审定详规可直接作工程规划许可、土地补充协议依据，减少重复审核与材料提交，节省企业时间成本，提升审批效率，加速项目落地。

在土地供应环节，《措施》通过创新价格确认模式与简化存量开发管理两大核心举措，既筑牢“一地多用”的价值核算根基，又打通存量土地复合开发的落地堵点，形成精准适配、高效便捷的供地保障体系。

精准核算与产业导向并重。通过“分类核算+靶向让利”构建弹性价格体系，实现土地价值与产业扶持的精准平衡。新供应复合用地按“主导用途+兼容用途”建筑面积拆分核算地价，以出让条件或审定详规为依据确定核算标准。同时定向让利重点产业：新型产业（M0）用地参照工业用地，按其基准价1.5-2倍修正；现代服务业用地起始价不低于商服用地基准价70%，国际五星级酒店用地不低于土地成本，降低产业落地门槛。

分类施策与流程减负并行。按“有偿”“划拨”分类管理已供地复合开发：有偿用地无需重新供地，依规划确定用途比例、使用年限与补缴地价，签补充协议即可，缩短周期。划拨用地兼容功能符合划拨目录的，简化手续后可统一建设；需兼容经营性用途的，仅对该部分办理“划拨转出让”，不改变整体性质，实现公共利益与市场效益双赢。